​觀點

地方創生的五個思考

October 31, 2019

推動地方創生是一個正確的方向,但也還有不少問題值得深入探討。 圖片來源:作者提供。

 

 

「地方創生」這個源自日本的詞彙,來到台灣後毫無水土不服。四個字一入眼,就給人一種溫暖親切、充滿生機的聯想。去過何培鈞「天空的院子」的人,再接觸到他創設的「小鎮文創」,或是聽說過日本佐賀縣武雄市,雖然只有5萬人口,卻跟蔦屋書店合作重建武雄市圖書館,每年居然吸引了100萬遊客,更不免對地方創生產生了無窮的想像。

 

 

源自日本的地方創生
 

2012年,日本首相安倍二次執政,為了挽救沉寂20年的經濟困局,提出「安倍三支箭」的經濟振興方案。其中第三支箭是「結構性經濟改革與成長策略」,細則裡便包含了激勵地方小經濟圈再生的芻議,地方創生的概念由此萌芽。2014年進一步具體化,成為「地方創生三支箭」政策(情報支援、人才支援、財政支援),並且在內閣中特別設立「地方創生擔當大臣」的職位,以統籌地方創生的各項政策和資源。

 

地方創生的首要目標並不是GDP的成長,而是在少子化、老齡化、鄉鎮空洞化的嚴酷潮流下,如何因應各種衍生的問題,例如國土利用、城鄉差距、產業發展、人口振興等複雜而糾結的議題。

 

全球先進國家人口成長都在迅速減緩,日本大約在2010年到達人口高峰,從此每年下降。台灣預計比日本晚10年左右,在2022年達到人口零成長,因此日本是值得台灣參考的重要領先指標。無怪乎國發會在2018年底宣佈2019年為台灣地方創生元年,並效法日本,推出「地方創生五支箭」,分別是:企業投資故鄉、科技導入、整合部會資源、社會參與創生、與品牌建立5項重點。

 

推動地方創生是一個正確的方向,立意良好的政策更需要優秀的執行能力,不但將有限資源用在刀口上,還能借力使力,產生乘數效果。相反地,若是執行效果不彰,反倒辜負了大眾對優秀政策的期待,不幸這樣的負面例子在台灣層出不窮。例如觀光局斥資6億在各地建天梯、吊橋、空中步道,在北門建水晶教堂,在布袋建高跟鞋教堂,跟本地故事毫無連結,又缺乏雋永的美感,結果遊覽人數逐年快速降低。或是各地方政府紛紛舉辦燈會、廟會、音樂節,不但同質性高,更像放煙火般一瞬即逝,只為地方帶來短暫的人潮和商機,無助於國民生活品質的提昇。

 

談經濟發展,如果只論GDP成長相對容易,但若加入平均分配減少貧富懸殊的考量,複雜度便提高一個數量級。而地方創生是一個比經濟發展更為複雜的綜合議題,國土利用、產業發展、人口振興、社會公平等都是值得追求的指標。但治絲益棼,數年來日本地方創生政策的達成率只有4成,台灣地方創生的列車正在啟動,創生元年已經過了80%,地方創生的概念固然全民有感,但有識之士應該深入地探討以下幾個問題。

 

 

問題一:啟動地方創生的能量應該來自於內部、還是外部?
 

鄉鎮如果處於逐漸沒落的軌道上,沒有外來的力量,很難進入另一個不同的軌道。這外來的力量包括人才、資源、知識和視野,往往正是本地極為欠缺的元素。

 

舉例來說,瀨戶內海能夠浴火重生,多虧倍樂生集團第二代掌門人福武總一郎,他認為瀨戶內海這個難得的地理條件,足以對抗以東京為代表的城市文化,於是與安藤忠雄和北川富朗聯手,在直島、犬島、豐島上逐年建設美術館,舉辦三年一度的藝術祭,經過20年的經營,終於完美翻轉了瀨戶內海本來難以逆轉的衰頹。

 

然而外來的概念必須與本地故事連結,才不至於突兀,例如犬島的精煉所美術館便建立在一個具有百年歷史的煉銅廠廢墟上。更重要的,本地居民需要經過一個內化的過程(可參考福武總一郎與安藤忠雄的對話),否則外來的移植文化終究不能落地生根。當然也有不少出於內發然後引進外部資源的成功案例,例如前述的武雄市圖書館便歸功於市長桶渡啟祐多年鍥而不捨的堅持,終於獲得蔦屋書店創辦人增田宗昭的鼎力相助。

 

由內生起、草根式的地方創生能量最為可貴,缺點是資源不足,視野可能狹隘。然而由外部啟動的能量雖然充沛,卻忌居高臨下,自以為是,稍遇挫折便卻步不前。更令人擔憂的是外來者巧取豪奪,不知尊重地方傳統,糟蹋稀少珍貴的資源,例如台東美麗灣渡假村的開發,便是一個令人痛心的案例。

 

 

問題二:傳統與創新,何者為輕何者為重?
 

地方的價值在具有特色,特色的一個重要成分是傳統,傳統自然不好輕易改變。但傳統是否等於一成不變?還是不妨放進一些創新的成份?凡創新不免風險,失敗的創新重則破壞傳統,輕則與傳統違和,而成功的創新卻能為傳統引進新的養分,成為明日令人讚嘆的傳統。

 

地方創生既然包含一個「創」字,自然跟創意、創新、創業脫離不了關係。若缺乏創意,不能提高美學素養,無法跟現代對話,地方便只能抱殘守缺、靠祖宗遺產吃飯。

 

但若創新不能尊重傳統,從中汲取本地獨特的成份,甲地與乙地無有差別,那就根本談不上地方創生了。維護傳統和引入創新的尺度本來就難以掌握,在加上前述本地與外來的觀點差異,這個問題會成為地方創生發展方向根本的路線之爭。

 

 

問題三:地方創生中的生,究竟是生計還是生活?
 

如果著重生活,可能會吸引到三種族群。一是退休人口,他們會選擇遷入地方長期居住,但需要公共交通、看護、醫療等配套設施。第二個族群是都市人口以地方為第二居所,他們重視的是休閒設施。第三個族群是自由業者,如作家、藝術家、設計師等,或是可以遠距工作的專業人士。

 

這三個族群都是地方經濟的消費者,不是生產者,既非雇主也不是雇員。地方經濟要能更進一步發展,引進年輕人口,不免要從生活考慮到生計,在本地創造工作機會,年輕人才有可能回流城鄉。然而年輕人變動因素多,長期居留需要更多的條件配合,例如居住、購房、成家立業、子女教育等問題,都會隨年齡漸長一一呈現。

 

但如果著重在生計,對產業發展將給予較高的順位考慮,生活難免有所犧牲。事實上,每一個城鄉的地緣、歷史、天然資源各各不同,對於生活或是生計,必然有不同的想像和抉擇。

 

 

問題四:地方創生該多依賴觀光?觀光之外還有發展其他產業的機會嗎?
 

觀光乃沒有煙囪的工業,觀光客食衣住行育樂的需求,處處都是商機,但隨著觀光客的湧入,交通壅塞、停車困難、垃圾堆積,對城鎮公共設施造成難以承受的負擔,「生計」的追求最後難免傷害了城鎮「生活」的品質。

 

如果地方沒有特色,觀光只能以價格拚量,追求觀光人數的最大化。但如果能夠創造地方特色,便有條件提高觀光客人均消費,以價制量,地方既能減輕容量負擔,觀光客也可以從容欣賞地方特色。例如日本京都西芳寺每天嚴格限制參觀人數,門票是其他寺廟的3倍,還須提早預約。這樣的小眾路線,完全出自於地方刻意的自我抉擇。

 

觀光是地方創生創造收入的低垂水果,再往上摘呢?地方人少地狹,農業通常是最容易的選項,文創產品不需厚實的基礎工業為後盾,也是一個適合的方向。但地方各種資源有限,所出產的產品難以承擔大眾路線所需要的人力物力,應該努力增加附加價值(例如從種麥到自釀啤酒),往精品路線發展。

 

沿著這個思路,不難發現地方創生最大的瓶頸仍然是:創新、執行力、年輕人。

 

 

問題五:如何建立地方適如其份的信心?
 

這個問題也是最困難的問題。相對於城市,鄉鎮是弱者,觀光客是買單的客戶,從事地方創生的外來者擁有強勢的資源和資訊,從這些角度,本地人跟這些利益關係人先天上並不站在平等的地位。推動地方創生最終的績效,應該是避免這種不平等關係的固化,而能讓本地人從受益者進一步成為參與者,最後成為給予者。

 

這樣的進程,也許可以借用前原住民委員會主委孫大川對原住民朋友的期許:先努力擁有(to have),再追求存在(to be)。到那時候,本地人對地方自然升起不卑不亢的信心,最後能夠跟城裡人平起平坐。

 

 

鄉鎮存在的意義
 

說到存在,最後也應該探討一下鄉鎮存在的意義。談鄉鎮,不能不把城市納入視野。

 

毋庸置疑,無論城市裡隱藏著多少黑暗的角落,除非回歸原始生活,城市是現代人類較有效率的群居方式,對自然環境衝擊最小,使用地球資源最低。同時城市人口密度高,人與人接觸頻繁,新觀念產生的週期短(依珍.雅各的看法,連農業都發源於城市),傳播的速度快,工作機會多,生活機能完整,因此人口向都市集中的趨勢很難逆轉,即使國發會大力推動地方創生,也要等到2030年時才能達到鄉村移出與移入人口均等。

 

目前全球人口集中在城市的比例已經超過50%, 2050年時甚至將超過三分之二。因此提倡地方創生的意義,恐怕不在徹底扭轉人口向城市集中的大勢所趨,也不在具體縮短城鄉所得的差距,更難將產業聚落打散,分佈到各鄉間林野。地方創生的種種努力,雖然能夠打動人心,但在數量上恐怕很難move the needle。

 

因此地方創生最積極的意義是讓鄉鎮生活成為城市文明最堅強的對照組:城市文明越發達,小鎮文化便越需多采多姿。然後,地方可以成為一部份人口主動選擇的生活方式,或是成為一部份不能適應城市、或不認同城市文明的人的庇護所(sanctuary)。

 

地方可以幫助城裡人重建人與土地、山川、森林、自然的連結。透過與自然的連結,地方可以幫助城裡人深度欣賞詩歌、音樂、文學、美術。最後,城裡人帶著這些新體驗回到城裡,重新檢視人與人的關係,進一步探索自我存在的意義。

 

若有一天能夠達到如此境界,地方創生對社會的貢獻便可以說是善莫大焉。

 

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